6月6日，水利部印发了《关于积极探索和规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见》(以下简称《意见》)，对当前和今后一个时期黄河流域跨省区用水权交易作出总体安排和部署。就此，水利部水资源管理司负责人对《意见》进行了解读。
 

　　问：《意见》出台的背景是什么？
 

　　答：推进用水权市场化交易，是促进水资源优化配置和节约集约利用的关键举措。党的十八大以来，习近平总书记多次对水权制度建设作出重要指示，要求推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，强调要积极探索和规范推进用水权交易，为建立用水权交易制度提供了根本遵循。近年来，水利部认真贯彻落实中央要求，在用水权改革方面进行了积极探索，用水权交易形式渐趋丰富、规模不断扩大，中国水权交易所成立以来，累计成交单数约2.8万单，交易水量超过60.5亿立方米。
 

　　水资源短缺是黄河流域最突出的矛盾，推进用水权交易是缓解黄河流域水资源供需矛盾、促进水资源优化配置和节约集约利用的重要举措。2023年四川和宁夏开展了黄河流域第一单跨省区用水权交易，为开展跨省区用水权交易提供了重要借鉴，积累了经验。2024年9月，习近平总书记主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，明确要求“积极探索和规范推进水权交易”。为深入贯彻习近平总书记关于水权制度建设重要指示精神，积极探索和规范推进黄河流域跨省区用水权交易，加快建设用水权交易制度体系，水利部经深入调查研究、充分征求意见、反复修改完善，制定印发了《意见》，作为当前和今后一个时期黄河流域跨省区用水权交易的指导性文件。
 

　　问：黄河流域跨省区用水权交易的总体考虑是什么？
 

　　答：积极探索和规范推进跨省区用水权交易，总的考虑是，全面贯彻党的二十届三中全会精神和党中央决策部署，深入落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述精神，健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，落实水资源刚性约束制度，加快推进用水权初始分配，积极培育用水权交易市场，健全用水权交易平台，完善水资源监测体系，加强用水权交易市场监管。力争用2—3年的时间，在黄河流域建成归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权交易制度体系，用水权改革促进水资源优化配置和节约集约利用的作用得到充分发挥，有力支撑黄河流域生态保护和高质量发展。
 

　　问：可开展跨省区交易的有哪些用水权？分别通过什么方式进行分配和明晰？
 

　　答：《意见》针对可进行跨省区交易的用水权，在已有规定基础上，从三个方面进一步作出规范性要求。
 

　　一是细化明晰区域水权。《意见》明确，黄河水量分配方案和跨省支流水量分配方案批复的可用水量，作为相关省区在黄河流域的用水权利边界；黄河年度水量调度计划批复的可用水量，作为相关省区在黄河流域相应调水年度的用水权利边界；调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量，作为该区域取自该工程的用水权利边界。《意见》强调，各省区应结合可用水量确定工作，将本省区的可用水量进一步细化分解至市县和具体水源，建立用水权初始分配台账并动态更新。
 

　　二是严格核定取用水户的取水权。《意见》明确，对依法纳入取水许可管理的单位和个人(以下简称取用水户)，从严核定许可水量，通过发放取水许可证明晰取用水户的取水权。根据中共中央办公厅、国务院办公厅近期发布的《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》要求，《意见》强调，在水资源严重短缺和超载地区探索实行用水权有偿出让，新增工业用水原则上应当在用水权交易市场有偿取得。
 

　　三是明晰灌区和公共供水管网内用水户的用水权。对灌区内的灌溉用水户，地方人民政府或者其授权的水行政主管部门可通过发放用水权属凭证，或由灌区管理单位下达用水指标、用水计划等方式，根据灌区实际和计量条件，在灌区取水限额内，进一步明晰用水权。对公共供水管网，地方可根据需要，通过发放用水权属凭证、下达用水指标或用水计划等方式，进一步明晰管网内用水户的用水权。
 

　　问：跨省区用水权交易具体有哪些形式？具体有什么要求？
 

　　答：《意见》主要从三个方面作出了具体要求。
 

　　一是鼓励区域之间开展跨省区用水权交易。一方面，支持黄河流域县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位，对区域可用水量内的结余、预留或闲置水量开展省际间、跨省区市县间的交易；另一方面，鼓励黄河流域具备水量调度或调水条件的省区之间，针对年度水量调度计划指标内的结余水量，在同一调水年度内开展用水权交易。取用水达到或超过年度水量调度计划指标的地区除应急调度外，原则上应通过用水权交易满足新增用水需求。交易双方达成协议后，要将协议报黄河水利委员会和水利部备案，年度水量调度计划需要调整的，要按规定程序变更。
 

　　为规范交易行为，守好生态安全底线，《意见》特别强调，下游省区向上游省区进行用水权转让的，只能分段(河源至河口镇，河口镇至桃花峪，桃花峪至入海口)实施，在黄河流域同一河段内进行，且应在交易前对交易可能产生的生态环境不利影响进行充分论证，经黄河水利委员会同意后方可开展交易。
 

　　二是支持取用水户之间开展跨省区取水权交易。《意见》提出，取用水户通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，鼓励其在取水许可有效期和取水限额内有偿转让相应的取水权。对依法纳入取水许可管理的引调水工程等水资源配置工程管理单位，工程完全达效前取水许可指标暂时结余的，《意见》明确，可以在取水许可有效期和取水限额内，依托河流水系、供水工程、灌区渠系等，向其供水范围外其他地区有需求的取用水户转让相应的取水权。
 

　　三是创新跨省区用水权交易措施。鼓励各地探索对区域、取用水户、灌区和公共供水管网内用水户节余或闲置的可用水量进行回购或收储，在保障区域生活、农业、生态合理用水需求下开展跨省区用水权交易。鼓励社会资本、金融机构通过参与节水供水工程建设运营、合同节水管理等方式，将节约下来的用水权开展跨省区用水权交易。因地制宜推进跨省区非常规水交易、水预算节余额度交易，以及具备利用黄河水、外调水、非常规水等多水源的省区之间通过用水权交易促进水源置换。大力支持各地探索开展用水权抵押、入股、信托等多种交易行为以及绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，丰富和拓展水生态产品价值实现路径。
 

　　为了强化对交易主体用水权利的保障，《意见》明确，跨省区交易期间，交易水量占转让区域或用水总量控制指标和江河水量分配指标，不占受让区域用水总量控制指标和江河水量分配指标。
 

　　问：跨省区用水权交易应该通过什么平台开展？有何具体要求？
 

　　答：为保障用水权交易安全、高效、规范、便捷开展，《意见》主要提出了两个方面的工作考虑。
 

　　一是强化全国水权交易系统应用。充分发挥中国水权交易所作为国家用水权交易平台的作用，优化平台结构和功能设计，健全黄河流域、区域用水权交易平台体系，建立公开、公平、公正的用水权交易运作机制，统一交易规则、技术标准、数据规范。完善全国水权交易系统功能，汇集、发布用水权供需信息，加强信息资源共享互认，形成黄河流域统一用水权交易信息网络。
 

　　二是推进用水权相对集中交易。《意见》要求，黄河水利委员会和相关省级水行政主管部门按照统一部署、分级应用的要求，引导各类交易主体充分应用全国水权交易系统开展交易。黄河流域跨省区、水资源超载地区的用水权交易，原则上在黄河流域水权交易电子大厅进行，鼓励其他用水权交易在依托全国水权交易系统建立的区域水权交易电子大厅开展。灌溉用水等小额交易可通过全国水权交易系统APP便捷开展。
 

　　问：在用水权交易制度建设中，监测体系起到什么作用？有哪些重点工作考虑？
 

　　答：完善水资源监测体系，是用水权交易制度建设重要的基础支撑。如果水资源监测体系不完善，缺乏科学、准确、客观的监测和评估数据，用水权交易制度最终将成为“空中楼阁”。对此，《意见》主要从两个方面作出了部署要求。
 

　　一是加快水资源监测体系建设。黄河水利委员会和相关省级水行政主管部门要落实《全国水资源监测体系建设总体工作方案(2024—2027年)》和《取水计量技术导则》(GB/T 28714—2023)要求，加快推进水资源监测体系建设，应装尽装取水口取水计量设施，应设尽设河湖断面监测站点，加密地下水监测站网。具体要求是，黄河干流和主要支流一级取退水口要做到取退水计量全覆盖，规模以上的非农取水以及调水工程、5万亩以上大中型灌区渠首取水口应安装取水在线监测计量设施，并将在线计量数据全面接入全国取用水管理平台。
 

　　二是强化用水权交易与水资源管理信息共享。国家用水权交易平台，要强化全国水权交易系统与全国取用水管理平台、黄河水量总调度中心等信息系统的互联互通，实现取用水监测计量数据、超许可计划取水信息、取水口与取用水户信息、用水权初始分配、用水权交易及抵押质押数据的汇集共享，打通用水权事前事中事后监管链条。黄河水利委员会和相关省级水行政主管部门，要加强监测计量数据归集处理和分析应用，及时评估用水权交易及使用效果。
 

　　问：为维护良好市场秩序，应如何加强跨省区用水权交易监管？
 

　　答：市场监管是用水权交易制度建设链条的重要环节。《意见》提出了两个方面措施。
 

　　一是实行用水权交易负面清单管理。在积极探索黄河流域跨省区用水权交易过程中，黄河水利委员会和相关省级水行政主管部门要切实加强水资源用途管制，逐步细化明确用水权交易负面清单并严格管理，规范用水权交易。为切实守好供水安全、粮食安全和生态安全底线。对不具备监测计量条件的，造成或加剧水资源超载的，挤占居民生活用水、农田灌溉合理用水和基本生态用水的，受让方为国家产业政策限制类和淘汰类目录内的建设项目的，交易主体存在取用水严重失信行为的，禁止开展用水权交易。按照《中华人民共和国黄河保护法》的要求，《意见》强调，要严格管控从黄河流域向外流域进行用水权转让，严格管控因交易新增引黄灌溉用水量。
 

　　二是加强用水权交易日常监管。《意见》要求，黄河水利委员会和相关省级水行政主管部门应加强用水权交易日常监管，重点对用水权交易水量的真实性、交易程序的规范性、交易是否属于负面清单的情形、交易后双方用水行为的合规性等进行监管，跟踪评估用水权交易效果，对用水权交易弄虚作假、交易不规范等问题，应依法依规处理，并纳入取用水领域信用评价。
 

　　《意见》明确，从黄河流域向外流域进行用水权转让的，因交易新增引黄灌溉用水量的，交易转让方所在省级水行政主管部门应当在交易前书面征得黄河水利委员会同意。跨省区用水权交易涉及黄河水利委员会直管河湖(河段)和直管工程的，交易转让方所在省级水行政主管部门应当在交易前书面征求黄河水利委员会意见，黄河水利委员会应当在10个工作日内书面答复。《意见》强调，对禁止或限制情形之外的用水权交易，要加大鼓励支持力度，简化行政管理程序，降低交易制度成本，稳定交易市场预期。积极培育市场中介服务组织，提供供需信息收集等服务，建立用水权交易第三方和生态环境影响评估及补偿机制。
 

　　问：如何保障用水权交易制度建设工作顺利推进？
 

　　答：跨省区交易涉及面广，为加强组织保障，《意见》重点从三个方面提出了工作要求。
 

　　一是加强组织领导。切实把黄河流域用水权交易制度体系建设作为落实水资源刚性约束制度，促进水资源优化配置和节约集约利用的重要举措，加强组织领导，落实工作责任，细化政策措施，积极探索和规范推进跨省区用水权交易。
 

　　二是加强沟通协作。黄河水利委员会和相关省级水行政主管部门要加强沟通协调，密切工作联系，加强信息共享，及时研究解决有关问题，协同推动黄河流域跨省区用水权交易。国家用水权交易平台要做好用水权交易规则完善、系统应用、平台体系建设等工作。
 

　　三是加强宣传引导。及时公开用水权交易有关信息，加大宣传报道力度，及时总结推广经验做法和典型案例，充分调动各地区、用水户参与用水权交易的积极性，营造推进用水权交易的良好氛围。
 

　　为了积极推动跨省区用水权交易，《意见》明确，黄河流域省内跨市县之间开展的用水权交易以及其他流域开展的跨省区、省内跨市县之间的用水权交易，也可参照《意见》执行。
 

　　原标题：政策解读丨《水利部关于积极探索和规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见》(附全文)